裁判分

土地资源是宝贵的不可再生资源。我国土地管理法律制度要求珍惜土地、合理利用土地，促进社会经济可持续发展。当前工业化、城镇化进程中，土地资源供需矛盾尤为突出，土地闲置造成的供需失衡是重要原因之一。《闲置土地处置办法》第二条、第八条、第十四条规定，闲置土地是指国有建设用地使用权人自国有土地使用权规定的动工开发日期起满一年未超过的土地。建设用地使用权有偿使用合同或划拨决定。国有建设用地用于开发。闲置土地满二年未开发的，由市、县国土资源部门经有批准权的人民政府批准后，向国家使用权人核发《收回国有建设用地使用权决定书》号——国有建设用地，并无偿收回国有建设用地使用权。因不可抗力或者政府、政府有关部门的行为导致开工、开发延迟的情况除外。

判决书

中华人民共和国******

行政裁决

(2019)最高法院申请号9069

再审申请人海南龙城房地产开发有限公司。

法定代表人吴树龙。

委托代理人为海南唐海律师事务所律师林洪志。

委托代理人为海南唐海律师事务所实习律师黄舒。

被申请人海南省琼海市人民政府。

法定代表人付平。

指定代理人陈曦。

委托代理人为海南中邦律师事务所律师李金良。

被申请人海南省人民政府。

法定代表人沉晓明。

指定代理人高玉平。

原审第三人为中国信达资产管理股份有限公司海南省分公司。住所：北京市海淀区新恒大厦***-**层。**-**，海南省海口市龙华区滨海大道。

负责人姚卫星。

授权代理人为石云鹤。

委托代理人为海南海地律师事务所律师陈晓青。

再审申请人海南龙城房地产开发有限公司起诉被申请人海南省琼海市人民***，被申请人海南省人民***及一审第三人、二审上诉人中国信达资产管理股份有限公司海南分公司）、无偿收回国有土地使用权行政复议案，海南省高级人民法院于2018年12月20日作出琼兴终1103号行政判决，向本院申请再审。本院于2019年7月30日受理本案，依法组成合议庭进行审查，并于2019年8月27日在本院第一巡回法庭组织各方当事人公开询问。龙城发展公司琼海市授权代理人***林红志、黄书***海南省授权代理人陈曦、李金良***高玉平，新达公司授权代理人史云鹤、陈小青等出席向法庭询问。目前，该案已经过审理。

龙城发展公司申请再审，主张：1、二审适用法律错误。琼海市***剥夺龙城发展公司7天听证准备期、送达程序违法等，侵犯了龙城发展公司的权利，属重大且明显违法行为。二审法院适用第《中华人民共和国行政诉讼法》条第七十四条的规定，认为本案涉及的行政行为程序属于轻微违法行为，适用法律错误。2、二审认定涉案土地为闲置土地存在事实错误。龙城开发公司未偿还19.74亩土地的土地款，琼海市***同意免收雁塘镇94.5亩土地的出让金90万元，用于雁塘新旭建设，可以说明的是，该案涉及19.74亩。该地块范围内整体98.86亩，已开发建设率达到80%。98.86亩土地统一征地、统一规划、统一报批、建设，不构成闲置。之所以3.19.74亩土地尚未报建，是因为***尚未完成规划和立项审批，未下达控制性详细规划。4、原审判程序错误。本案与信达公司作为原告提起的琼96杭初157号案均系海府180号无补偿征地决定书。赔偿）及琼府复议决定书根据复议决定第41号提起的诉讼，原审法院未合并审理，程序违法。综上，二审判决认定事实不清，适用法律错误。我们请求撤销二审判决，将案件发回重审，或者改判撤销被申请人作出的第180号无偿征地决定书和第41号复议决定书。

琼海市***辩称，第180号无偿征地决定认定事实清楚，证据确凿、充分，适用法律正确，程序违法轻微。1、由于龙城发展公司营业执照已被吊销，警方无法联系到龙城发展公司工作人员。2017年6月29日，其涉案土地公告《海南日报》。侯龙城发展公司主动联系琼海市***后，琼海市***向龙城发展公司纠正了调查程序，并安排听证会，保障其陈述权、申辩权、举证权。2、土地闲置时间远超过2年的，视为闲置土地。3、龙城开发公司由于自身原因，从未对该土地进行过开发建设。4、琼海市***在起草闲置土地方案时，已依法通知抵押权人。5、原告信达公司的琼96行初157号案件，二审发回重审后，作出终审判决，驳回信达公司的诉讼。本案不应与本案一并审理，请求驳回龙城发展公司的再审申请。

本院经审查认为，信达公司作为原告，提起了邛行96号157号无偿征地决定书第180号和复议决定书第41号一案。二审通过海南省高级人民法院琼行1087号行政裁定发回重审后，海南省第一中级人民法院琼96行初23号行政裁定裁定驳回信达公司的诉讼。鑫达公司不服，提起上诉。海南省高级人民法院已于8月6日作出琼兴终第391号行政裁定，维持一审判决。

本院经审查认为，土地资源是宝贵的不可再生资源。我国土地管理法律制度要求珍惜土地、合理利用土地，促进社会经济可持续发展。当前工业化、城镇化进程中，土地资源供需矛盾尤为突出，土地闲置造成的供需失衡是重要原因之一。《琼海市国土资源局关于送达闲置土地调查通知书的公告》第二条、第八条、第十四条规定，闲置土地是指国有建设用地使用权人自国有土地使用权规定的动工开发日期起满一年未超过的土地。建设用地使用权有偿使用合同或划拨决定。国有建设用地用于开发。闲置土地满二年未开发的，由市、县国土资源部门经有批准权的人民政府批准后，向国家使用权人核发《闲置土地处置办法》号——国有建设用地，并无偿收回国有建设用地使用权。因不可抗力或者政府、政府有关部门的行为导致开工、开发延迟的情况除外。《收回国有建设用地使用权决定书》第七十四条第一款第项规定，行政行为程序轻微违法，但对原告权利没有实际影响的，人民法院应当作出确认违法的判决，但不撤销该行政行为。《中华人民共和国行政诉讼法》第九十六条规定，通知、送达等程序或者其他程序轻微违法，未对原告听证、陈述、答辩等重要程序性权利造成实质性损害的，属于《中华人民共和国民事诉讼法》第七条规定的情形。行政诉讼法。第十四条第一项第二项规定之“轻微违反程序行为”。

本案中，琼海市土地管理局与龙城开发公司于1996年6月25日签订了《******关于适用中华人民共和国行政诉讼法的解释》号协议，同意龙城开发公司转让涉案19.74亩国有土地使用权。琼海市***于1997年6月向龙城开发公司下达海国永688《国有土地使用权出让合同》号。此后，直至2017年12月29日琼海市***作出第180号无偿收回土地决定，龙城开发公司尚未开发。一、二审法院认定涉案19.74亩土地正确构成闲置土地。琼海市***无偿收回土地的决定符合上述规定，因为在2017年3月开始的收回土地过程中，龙城开发公司的营业执照已被吊销，工商资料显示，最新批准日期为2003年12月15日。在用尽各种交付方式仍无法联系上龙城公司后，琼海市***于2017年6月29日就涉案19.74亩土地发布了《国有土地使用证》号公告。案子。尽管在征地过程中，琼海市***在向案外人海南龙城房地产有限公司送达相关文件、要求龙城开发公司背签文件时存在错误，但未将留置权送达抵押权人信达公司。标准等问题，但龙城发展公司法定代表人吴书龙、鑫达公司代表均参加了2017年12月11日琼海市国土资源局举行的听证会。因此，琼海市***不剥夺龙城开发公司和信达公司的声明和申辩的权利。这一程序缺陷属于轻微违法行为。一审以严重违反法定程序为由，撤销了第180号无偿收地决定，属于适用法律错误。二审认为，程序轻微违法，不应撤销，并确认琼海市***180号无偿征地决定违法，适用法律正确。海南省复审41号决定实质认定正确，但未认定轻微程序违法行为，适用法律错误。因此，一审和二审撤销是正确的。

龙城开发公司称，已达到80%开发建设的98.86亩土地中包含19.74亩土地，不构成闲置。但《海南日报》只是龙城开发公司与雁塘镇***合作开发98.86亩土地的协议。统一《琼海市国土资源局关于送达闲置土地调查通知书的公告》尚未签字，统一《合作开发琼海市烟塘镇新区合同书》也未处理。涉案19.74亩土地虽在98.86亩土地范围内，但分割后已单独签订《国有土地使用权出让合同》，并已申请国有土地使用证，成为独立土地。判断是否是闲置土地，当然应该以地块为单位，而不是以整个项目为单位。其他相关各方对整体项目对其他地块的投资，不能作为本案各方对现有土地的投资；项目整体开发率达到80%的事实也不能否认目前该地块尚未开始开发的事实。以此为由申请再审的理由是站不住脚的。龙城开发公司声称闲置是由于缺乏控制性详细规划造成的，但龙城开发公司无法证明***未批准涉案土地所在区域的控制性详细规划，因此未取得施工许可证，导致其无法申请施工。开发启动，从1997年到2017年的20年间，龙城开发公司未向主管部门提交建设申请，原98.86亩土地按照原琼海市规划局*大部分划转至雁塘镇**其中《国有土地使用证》个项目已成功申请并完成。因此，涉案土地是否有详细控制规划与该土地闲置并无必然联系，不能成为阻止开发申请的理由。龙城发展公司还主张，本案与信达公司作为原告提起的琼星注157号案件应当一并审理，因为海南省高级人民法院琼星珠第391号行政裁定书已作出终审判决。判决并驳回该案。起诉信达公司。原审未合并审理，对本案的实质处理没有实质影响。

综上，龙城发展公司的再审申请不符合第《国有土地使用权出让合同》号第九十一条规定的情形。根据第《关于烟塘镇居住区详细规划的批复》号第一百一十六条第二款的规定，裁定如下：

海南龙城房地产开发有限公司的再审申请被驳回。

首席法官杨志华

田新泽法官

寇丙辉法官

2019年9月29日

唐劲松书记

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