我国的土地分为国有土地和集体土地。国有土地属于全民所有，由国务院代表国家行使。集体土地属于村集体所有，由农村集体经济组织经营管理。集体所有的土地经主管机关批准并公告征收后，可以转为国有土地。从法律意义上讲，农民享有集体土地所有者的成员资格。

国有土地和集体土地的所有权和权力存在差异，进而存在土地使用权的权力差异。国有建设用地使用权可以转让，但对于集体建设用地使用权转让，土地管理法规定模糊，实践中转让往往受到限制。我们认为《土地管理法》的规定相对滞后。限制集体建设用地使用权转让的做法，不符合社会主义市场经济发展的客观需要。它不符合产权平等保护的法律理念，也不符合农民作为所有者的需求。投资者的权益必须得到落实。

案件基本事实

2003年9月，由于当地政府的招商引资，王某与某卫生院签订了《关于转让卫生院场地使用权的协议书》的协议。协议规定，建设某镇、村集体土地3亩集体土地使用权，建设地上建筑两栋2层建筑）转让给王某，王某支付了一次性转让费元。双方在协议书上签字盖章，并由当地镇政府盖章确认为见证人。协议签订后，双方均履行协议。在生产经营过程中，王某还对房屋等建筑物进行了加固、修缮和改造。

2010年，当地政府对王某的工厂进行征用和改造，但双方并未就征收、补偿和安置达成一致。

2011年1月，某卫生院以土地出让违反法律规定为由向法院提起诉讼，请求确认双方签订的《关于转让卫生院场地使用权的协议书》协议无效，并返还协议项下取得的土地和建筑物。该案历经一审、二审、发回重审。

法院判决

2012年2月，B市A区人民法院判决：

此次转让未经政府国资部门批准，违反了《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》的规定。判决确认转让协议无效。某卫生院退还了转让费，王某退还了土地和建筑物。

2013年8月，B市中级人民法院判决：

一审判决认为基本事实不清，遂裁定撤销B市A区法院《民事判决书》号，发回重审。

随后，B市A区人民法院重新审理，裁定：

根据《土地管理法》第63条规定，农民集体所有的土地使用权不得转让、出让、出租用于非农业建设。我国农民集体土地可分为农用地、建设用地和未利用地三类。该法应特别提及农业用地。其目的主要是保护耕地总量，防止耕地不断减少影响粮食安全和国计民生。

本案中，诉争房屋原为卫生院，出让后，占用土地用于投资经营。所有权变更不会导致农用地减少，转让是双方真实意思表示。并经当地镇政府批准，并报区卫生局、行政主管部门。转让未损害国家、集体和第三方利益。如今协议已执行十余年，受让方也投入修缮重建，涉案房屋、土地均已纳入征收范围。依据民法第《合同法》号等规定，判决驳回某卫生院的诉讼请求。

一家健康中心对该决定提出上诉。B市中级人民法院判决：

某健康中心声称，双方签署的涉案协议无效，违反了诚实信用原则，不利于交易秩序的稳定。因此，驳回上诉，维持原判。

新邦律师表示

建设用地使用权包括国有土地建设用地使用权和集体土地建设用地使用权。在现行法律框架下，法律并未禁止集体建设用地使用权转让。首先，《宪法》和《土地管理法》都规定土地使用权可以依法转让。《土地管理法》虽然第六十三条规定农民集体所有的土地使用权不得转让、转让、出租用于非农业建设。但结合该法其他规定可以看出，该规定是为了保护集体农用地，是针对农用地的。符合土地规划的集体建设用地使用权转让受法律保护。

实践中，集体建设用地使用权流转争议较多。特别是转让后，受让方进行投资改造，进行合法生产经营。根据《土地管理法》精神及相关政策，国家允许集体建设用地使用权转让。在实施征收改造过程中，征收实施单位往往会利用一些法律手段来压制被征收人的心理，以在谈判中获得优势。被拆迁人遇到类似问题时，要及时咨询或委托专业的征地律师。