复议机关的效力理论是怎样的

复议制度虚置状态的形成是以复议机关趋利性的制度选择空间的存在为诱因的。因此，欲想改变复议机关在行政复议中的不作为，强化行政复议制度化解行政纠纷和监督行政机关依法行政的功能，其解决办法便是通过制度安排阻塞复议机关进行趋利性选择的可能性。对此，理论界和实务界有三种不同观点：其一，无论复议机关是否改变原来的具体行政行为，都以原来的做出具体行政行为的行政机关为被告;其二，无论复议机关是否改变了原来的具体行政行为，凡行政纠纷经过复议的，一律以复议机关为被告;其三，相对人如果对复议决定不服，无论是维持、撤销、变更或者复议机关不作为，一律以原行政机关与复议机关为共同被告，即只要经过了复议这一程序，复议机关就当然的与原行政机关负有同等的责任，成为共同被告。按照第一种做法，无论复议机关做出何种处理决定，其均不存在成为行政诉讼被告的可能;第二、三种观点，无论复议机关在行政诉讼中采取何种方式，只要行政相对方的诉求没有得到满足，就将会成为行政诉讼的被告。

从肯定复议机关应作为行政诉讼被告的相关论述看，学界将行政复议机关作为行政诉讼的固定被告，大多是从责任心的角度进行思考的，认为复议机关缺乏应有的责任心。对此，清华大学何海波博士和西南政法大学谭宗泽教授都明确指出，为了克服行政复议机关对复议决定缺少责任心，所有对行政复议决定不服提起诉讼的，均应由复议机关作为被告。学界的看法得到了部分司法工作者的回应。徐正龙和邓志萍法官在《人民报》撰文指出，以复议机关和原行政机关为共同被告，可以加强复议机关的责任意识，杜绝其为避免卷入诉讼而草率地作出维持决定;而且，以复议机关和原行政机关为共同被告还可有效地避免复议机关的不作为

从否定复议机关作为行政诉讼被告的阐释来看，其基本理论根据是“司法豁免”，认为应当赋予具有准司法地位的复议机关以司法豁免的权利。如果行政复议机关作被告，法院实际上是把行政复议活动作为审理标准的，容易模糊行政诉讼真正的焦点，造成很多案件成为没有实际意义的循环诉讼，当事人真正关心的利益诉求得不到解决。基于此，中国政法大学刘莘教授明确指出，“如果行政复议定位于准司法，复议机关就不应当被告。”

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